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《财政研究》刘尚希等：论财政政策的有效性
论财政政策的有效性
——基于公共风险分析框架
刘尚希 孙喜宁
内容简介
在风险社会背景下，不确定性成为经济社会运行的基本特征，以确定性思维来追求社会供需总量平衡无法与风险社会相匹配。财政政策需要立足于广义社会的整体性、协同性、公共性，转到防范化解公共风险的逻辑上来。本文尝试将财政政策的制定、调整及有效性评估纳入基于整个社会的公共风险分析框架，超越作为社会子系统的经济局部分析，探寻财政政策的公共风险逻辑，以期把基于各学科、领域的局部分析打通，整合到一个统一的逻辑框架中来。一项公共政策可能在某一个方面对冲了风险，注入了确定性，使局部确定性提高，但同时可能引致“处置风险的风险”，导致整体不确定性扩大。这源自基于工业社会基础上的政府科层组织架构的不适应性和社会科学的碎片化发展。由此形成的部门壁垒，使得基于整体的确定性构建变得日益困难。以经济分析为主导的公共政策往往遮蔽了社会、环境领域的风险；而基于社会分析和环境保护的公共政策往往又看不到经济风险。此外，经济社会主体会做出前瞻性决策，以规避个体风险和扩大个体利益。因此，公共风险可以通过“风险—成本”机制改变个体“风险—行为”模式。例如，新冠肺炎疫情扩散风险的升高，加大了所有社会个体行为的成本，从而引发了投资行为、消费行为的普遍收缩，出现了人类历史上前所未有的经济衰退。基于经济这个子系统构建分析框架来评估财政政策的有效性，会导致许多风险以及风险关联被屏蔽，造成财政政策的有效性评估落入“风险盲区”。如此一来，财政政策的效果实则处于一种不确定状态，甚至引发了新的风险而不知，可能导致比“政策失灵”更严重的后果。这就要求财政政策从需求管理逻辑转变为公共风险逻辑，将公共风险最小化作为财政政策的理论目标。形成“风险—政策”分析框架，就能够最大限度地避免风险盲区。公共政策之间是否形成了最大政策合力，也要以公共风险最小化为评判标准。影响财政政策效果的各种效应，其实都是公共风险逻辑的展开式，无非是“风险—成本”传导，“风险—行为”模式改变导致的结果。财政政策对冲公共风险的失效，无一不是政策自身引致新的公共风险预期，进而改变个体行为所致。“国际金融危机时期”和“新冠肺炎疫情危机时期”中国、美国和日本的财政政策实质上都在有意无意地遵循着公共风险逻辑，以防范化解经济社会中相互关联的公共风险为政策要旨。因此，财政政策要以风险社会为基点防范化解经济下行风险，除短期经济增长风险外，还要关注其他类型的经济风险，尤其是供给侧因素带来的中长期经济发展风险，以及社会、生态环境等领域随时能够转化和叠加为国家发展风险的公共风险。财政政策的制定要以公共风险与财政风险的权衡为原理，并以此调整财政政策的力度、节奏和步伐，在全局整体上实现公共风险最小化。强化风险思维，转向风险管理，也是当前政府职能转变、政策制定、改革推进的当务之急。论文框架概览
作者简介：
刘尚希，中国财政科学研究院院长，研究员
孙喜宁，中国财政科学研究院博士研究生
（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）
全文刊发《财政研究》2021年第1期
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策划：陈 龙
采编：王 明（实习）
（封面图片来源：https://818ps.com/browser）
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